Emergencia tributaria internacional, por José Antonio Ocampo
Frente a la indignación que existe en el mundo por los bajos o nulos impuestos que pagan algunas de las multinacionales más grandes del mundo, el Grupo de los 20 designó hace unos años a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, OECD en inglés) para que diseñara alternativas orientadas a poner fin a estos abusos.
Como respuesta, esta semana la OCDE presentó propuestas para un nuevo sistema tributario internacional que podría imponerse al mundo en las próximas décadas.
El problema es realmente serio. En Estados Unidos, por ejemplo, 60 de las 500 empresas más grandes, incluyendo Amazon, Netflix y General Motors, no pagaron impuestos en 2018, pese a una ganancia conjunta de 79,000 millones de dólares, porque el sistema actual les permite hacerlo, y además, de manera totalmente legal.
Lo hacen a través de esquemas complejos, desarrollados por ejércitos de abogados, pero el principio es muy simple. Juegan con su red de filiales para declarar los beneficios en las jurisdicciones donde tienen las menores tasas de tributación.
De esta manera, asignan pérdidas allí donde los impuestos son relativamente altos, aunque estos países sean aquellos donde la empresa realiza la mayor parte de sus actividades, para declarar las utilidades en jurisdicciones donde los impuestos son más bajos o incluso nulos, aún si la empresa ni siquiera tiene clientes allí.
Como resultado, cada año, los países en desarrollo pierden al menos 100.000 millones de dólares, escondidos por las empresas en paraísos tributarios. A escala mundial, así se desvía el 40% de los beneficios extranjeros de las multinacionales, según los cálculos del economista Gabriel Zucman.
Con la acelerada digitalización de las economías, las cantidades que se desvían han aumentado constantemente, tal como lo han resaltado el Fondo Monetario Internacional, la OCDE y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
La acción está encabezada por la OCDE, que a principios de 2019 comenzó a estructurar propuestas para que las multinacionales dejen de declarar sus beneficios en las filiales de su elección.
Tras décadas de inacción, el proceso de cambio podría ser muy rápido: después de la publicación, hace unos pocos días, de su primera propuesta en este campo, la organización hará una final en 2020. Después de esa fecha, será prácticamente imposible influir en el proceso de reforma.
Por ello hay que levantar la señal de alarma para los países en desarrollo. Ya no pueden decir que no tienen voz en el proceso. La OCDE les ha ofrecido un lugar en la mesa de negociaciones mediante la creación de un grupo llamado el «marco inclusivo». Con 134 miembros, esta es la arena donde se decidirá el sistema tributario mundial del mañana.
Desafortunadamente, pese a su nombre, no jugamos en igualdad de condiciones en este «marco inclusivo». Los países ricos tienen más recursos humanos, políticos y financieros para hacer que sus opiniones prevalezcan. Como sedes de las grandes multinacionales, son también más sensibles a sus presiones. De ahí la importancia de propuestas impulsadas por el conjunto de países en desarrollo que participan en las negociaciones.
La propuesta de reforma de la OCDE se basa en dos “pilares”. El primero es establecer claramente dónde se generan las utilidades de las empresas para propósitos tributarios. Para el ICRICT, la comisión de reforma tributaria internacional que presido, la opción optima sería considerar que la multinacional es una empresa única, cuyas utilidades totales deberían ser gravadas en los lugares donde opera según criterios objetivos y no manipulables, como empleo, ventas, recursos naturales utilizados y usuarios digitales.
En este campo, sin embargo, las propuestas de la OCDE no son suficiente ambiciosas ni equitativas, como lo explicamos en nuestro último informe.
La parte de las utilidades que se redistribuiría internacionalmente se limitaría a la parte denominada «residual» de los beneficios totales de las multinacionales. Peor aún, este principio solo se aplicaría a multinacionales muy grandes y la asignación de estos beneficios dependería únicamente del volumen de ventas, excluyendo el empleo u otros factores que favorecerían a los países en desarrollo.
El segundo pilar es la introducción de una tasa efectiva mínima de impuesto de renta a las sociedades a nivel mundial. Algunos países en desarrollo parecen ver esto como un peligro: temen que, al abandonar la posibilidad de usar incentivos tributarios, ya no puedan atraer inversión extranjera. La evidencia de que estos incentivos atraen inversión es debatible, de acuerdo con investigaciones del FMI.
Aún más importante, si la comunidad internacional se pusiera de acuerdo en un tipo suficientemente elevado (y desde ICRICT estamos a favor de que sea al menos del 25%, la tasa promedio vigente en los países desarrollados), se pondría fin a la carrera a la baja que estamos presenciando, cuyos únicos ganadores son las multinacionales. Esto permitiría, por una parte, eliminar la razón de ser de los paraísos tributarios, pero también garantizar que todos los Estados tengan acceso a recursos esenciales para su desarrollo.
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A falta de un consenso internacional, algunos países han optado por encontrar soluciones parciales. Este es el caso de Francia, que gravará el 3% en la facturación de determinados servicios digitales. Otros, como México, están considerando la posibilidad de obligar a plataformas como Uber o Netflix a pagar el IVA sobre los servicios prestados en su territorio.
Si bien es una buena iniciativa hacer tributar rentas que ahora se escapan, es imposible compartimentar la economía digital y tomarla como único objetivo de la reforma, ya que cada vez son más las empresas que utilizan las tecnologías digitales como parte de sus actividades comerciales.
Es hora de que los países en desarrollo se movilicen. Aumentar sus recursos fiscales es la única manera de mejorar el acceso a la salud, la educación, la igualdad de género o la lucha contra el cambio climático. Si los jefes de Estado y los ministros de Hacienda de estos países siguen subestimando la importancia de estos debates, pronto se verán obligados a aceptar un nuevo sistema tributario internacional que no les conviene.
Los ganadores seguirán siendo los mismos, y entonces será demasiado tarde para protestar.
José Antonio Ocampo es miembro de la Junta Directiva del Banco de la República, el banco central de Colombia, profesor (en licencia) de la Universidad de Columbia y Presidente de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (ICRICT).
